05.09.2011 г.                                                                                   г. Черкесск

Основание для проведения проверки: план работы Контрольно-счетной   палаты Карачаево-Черкесской Республики на 2011 год, письмо Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации № 12-442/12-03 от 22.11.2010г., распоряжения Председателя Контрольно-счетной палаты Карачаево-Черкесской Республики от 12.01.2011г. №5, от 06.04.2011г. №19, от 16.05.2011г. №25, от 01.08.2011 года №36, от 09.08.2011 года №39, удостоверения, программы проверки.

Цель проверки: определить, обеспечена ли деятельность и развитие сети общеобразовательных учреждений необходимой нормативной правовой базой, обеспечивает ли государственная поддержка достижение целей и решение задач государственной политики в сфере общего образования,способствует ли реализация мероприятий государственной поддержки общеобразовательных учреждений из средств федерального бюджета развитию системы общего образования,обеспечивает ли государственное регулирование системы общего образования качество образования, соответствующее современным требованиям.

Перечень проверенных объектов: Министерство образования и науки Карачаево-Черкесской Республики, Управление образования и культуры Абазинского муниципального района,Отдел образования администрации Адыге-Хабльского муниципального района,Управление образования мэрии города Черкесска, Управление образования администрации Зеленчукского муниципального района, Управление образования администрации Прикубанского муниципального района, Отдел образования администрации Карачаевского муниципального района, Отдел образования Администрации Карачаевского городского округа, Отдел образования администрации Малокарачаевского муниципального района, Отдел образования администрации Усть-Джегутинского муниципального района, Отдел образования администрации Ногайского муниципального района. Отдел образования администрации Хабезского муниципального района. 

Сроки проведения проверки: с 12 января  2011 года

                                                          по 22 августа 2011 года.

Акт подписан с разногласиями, однако, в установленные срокиРеспубликанским законом от 13.05.2003 года № 22-РЗ. «О Контрольно-счетной палате Карачаево-Черкесской Республики», разногласия не представлены.Программа проверки выполнена в полном объеме. 

В результате проверки установлено следующее: 

1. Аудит эффективности использования бюджетных средств, направленных на государственную поддержку учреждений общего образования, в том числе расположенных в сельской местности показал, что принятые нормативно-правовые акты Министерством образования и науки Карачаево-Черкесской Республики соответствует федеральному законодательству и направлены на реализацию поставленных задач в сфере образования республики.

1.1.В целях исполнения переданных полномочий Российской Федерации Министерством разработаны и утверждены нормативные документы, регламентирующие проведение контроля и надзора в сфере образования республики.

Начата работа по реализации Программы опытной эксплуатации информационной системы «Типовое решение для территориальных органов контроля и надзора в сфере образования». В рамках организационно-аналитического сопровождения приоритетного национального проекта «Образование» реализуется проект, направленный на внедрение автоматизированной системы мониторинга состояния и эффективности использования информационно-коммуникационных технологий в общеобразовательных учреждениях Республики.

 1.2.Несмотря на то, что одним из первоочередных задач на современном этапе является совершенствование правового положения государственных(муниципальных) учреждений по определению их статуса и созданию казенных, бюджетных и автономных учреждений. Установленный срок Законом РФ от 08.05. 2010 г. N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» до 01.10.2011 года, Министерством образования и науки Карачаево-Черкесской Республики не исполняется. Не проводится работа по приведению правового положения подведомственных государственных учреждений, определению их статуса по созданию казенных, бюджетных и автономных учреждений.

1.3. С целью обеспечения подушевого финансирования общеобразовательных учреждений республики с 01.01.2008 года введен в действие Закон Карачаево-Черкесской Республики от 28.04. 2007 г. № 21-РЗ «О нормативах расходов на реализацию основных общеобразовательных программ в муниципальных общеобразовательных учреждениях на территории Карачаево-Черкесской Республики». Закон разработан в соответствии с Федеральным законом от 10 июля 1992 года N 3266-1 «Об образовании» и устанавливает порядок определения нормативов расхода на реализацию основных общеобразовательных программ в муниципальных общеобразовательных учреждениях на территории Республики. 

1.4. Решение поставленных задач и дальнейшего развития системы образования в Карачаево-Черкесской Республике можно достичь путем реализации республиканских целевых программ. Однако Правительством Карачаево-Черкесской Республики и основным заказчиком программ Министерством образования и науки Карачаево-Черкесской Республики целевые программы принимались без учёта финансовых возможностей республиканского бюджета. В результате установленные Программами объемы финансирования на 2005-2010 года в размере 671370,1 тыс. рублей не обеспечены, выделено из республиканского бюджета всего 33058,1 тыс. рублей, что составляет 4,9%. По этой причине основные цели программ по развитию образования, обеспечению безопасности образовательных учреждений, патриотическому воспитанию учащихся, информатизации учреждений образования не достигнуты.

 Анализ нормативно правовых актов, принятых Министерством образования и науки Карачаево-Черкесской Республики, показал, что они направлены на реализацию поставленных задач в сфере образования республики, однако до настоящего времени не проводится работа по определению статуса и созданию казенных, бюджетных и автономных учреждений, основные цели программ по развитию образования, обеспечению безопасности образовательных учреждений, патриотическому воспитанию учащихся, информатизации учреждений образования не достигнуты в связи с этим работа Министерства  не в полной мере соответствуют критерию «Обеспеченность, необходимой нормативной правовой базой в соответствии с приоритетами государственной политики в сфере образования».

2.Несмотря на то, что в системе образования республики достигнуты определенные успехи наблюдается ряд недостатков, к основным из которых можно отнести неудовлетворительное материально-техническое состояние образовательных учреждений, низкий уровень оплаты труда учителей, невысокий уровень представляемых образовательных услуг, проблемы в организации питания школьников, развития физкультуры, а также имеются проблемы с обеспечением здоровья учащихся.

2.1.Объем выделенных субвенций на реализацию общеобразовательных программ в республике, начиная с 2005года, составил 5139896,0 тыс. рублей, вырос 2 раза по сравнению с 2005 годом. Выделенные средства использованы по целевому назначению. Однако анализ финансового обеспечения общеобразовательных учреждений реализующих общеобразовательные программы показывает, что установленные нормативы финансирования не обеспечивают реализацию основных общеобразовательных программ в отдельных школах. Финансирование школ осуществлялось не по фактической наполняемости, а с применением неоговоренных нормативными документами понижающих и повышающих коэффициентов. В результате чего отдельные школы, где наполняемость классов менее 14 учеников получали финансирование больше, чем полагалось по нормативу. В тоже время, в тех школах, где наполняемость 14 учеников и более, недополучали. По причине недостаточного финансирования привлекаются средства родителей учеников. Допускались нарушения сроков перечисления субвенций муниципальным районам и городским округам, в отдельные периоды субвенция перечислялась с опозданием на 1 месяц.

2.2. Проблемы системы образования обостряются в связи с происходящим в Карачаево-Черкесской Республике значительным уменьшением численности обучающихся, так с 2005-2010 годы число учеников сократилось на 9151. Проектная мощность существующих школ позволяет произвести обучение 76774 детей, а загруженность школ составляет только 60,0%.По этой причине показатель наполняемости классов в сельской местности республики низок, (менее 100 детей обучается в 18 школах или 9,4%, менее 350 детей обучается в 144 школах или 77,0%). Анализ успеваемости в школах, где наполняемость от 3 до 14 учеников показывает, что процент качества знаний в этих школах значительно выше среднего показателя по районам. Это объясняется тем, что в таких классах у педагога больше возможности для организации индивидуальной работы с учащимися.

 2.3. Низкая наполняемость классов напрямую связана с обеспечением финансирования сельских школ, которым недостаточно средств выделяемыхна основе региональных нормативов финансового обеспечения образовательной деятельности. При таком положении дел в республике не обеспечивается исполнение Закона Карачаево-Черкесской Республики «Об образовании в Карачаево-Черкесской Республике», не определены и не установлены критерии отнесения общеобразовательных учреждений к малокомплектным, которые позволили бы финансировать школы по фактическим затратам. Установленный порядок финансирования Республиканским Законом «О нормативах расходов на реализацию основных общеобразовательных программ в муниципальных общеобразовательных учреждениях на территории Карачаево-Черкесской Республики» (в городской местности до 300 учащихся, в сельской местности и поселках городского типа до 350 по фактически сложившимся затратам) противоречит п.2 ст.41 Закона Российской Федерации «Об образовании» и указывает на то, что 77,0% школ не смогут обеспечить свои расходы на реализацию общеобразовательных программ и самостоятельно существовать. По этой причине за период с 2005 по 2010 гг. в республике закрыто 7 школ, в том числе: Карачаевском городском округе - 1, Адыге-Хабльском муниципальном районе - 1, Урупском муниципальном районе - 2, Усть-Джегутинском муниципальном районе - 2, в Хабезком муниципальном районе - 1.  

 2.4. Представленная информация Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека показывает, что все общеобразовательные учреждения Карачаево-Черкесской Республики удовлетворяют требованиям СанПиН 2.4.2.1178-02 «Санитарно-эпидемиологические требования к условиям обучения в общеобразовательных учреждениях». Однако в 2010 году за несоблюдение санитарных норм на работников общеобразовательных учреждений республики составлено 155 протоколов об административных правонарушениях, наложено штрафов на сумму 563,0 тыс. рублей.

2.5. Проведенные проверки в муниципальных районах и городских округах показывают, что из 186 общеобразовательных учреждения республики, имеющих здания, обеспечены всеми видами благоустройства только 95 учреждения, что составляет 51%. Отсутствует водопровод в 19 школах, канализации в 80 школах. Не оснащена отоплением МОУ Открытая (сменная) общеобразовательная школа в ст. Зеленчукской.

2.6. Несмотря на то, что все общеобразовательные учреждения Карачаево-Черкесской Республики удовлетворяют санитарно-эпидемиологическим требованиям 16 школ или 8,6% школ находятся в аварийном состоянии, а 4 школы требуют сноса и нового строительства. Муниципалитеты не выделяют средства, хотя на ремонт школ необходимо 664660,0 тыс. рублей. Выделенные средств согласно постановлению Правительства Карачаево-Черкесской Республики от 19.08.2009г. №294 на капитальный ремонт школ (МОУ СОШ №2 ст. Кардоникская, МОУ «СОШ а.Карт-Джурт», МОУ СОШ №1 г. Карачаевск) в сумме 77003,0 тыс. рублей, в том числе федеральных 74735,0 тыс. рублей, республиканских 2268,0 тыс. рублей недостаточны. Часть средств в сумме 163,4 тыс. рублей КЧРКП «Дирекция капитального строительства»   использовано с нарушением установленных строительных норм.

2.7. Анализ состояния дел с пожарной и безопасностью в образовательных учреждениях республики показывает, что материально-техническое оснащение образовательных учреждений характеризуется высокой степенью изношенности основных фондов. Несмотря на это, деревянные конструкции школ не обработаны огнезащитным составом, не оснащено автоматической противопожарной сигнализацией 43 школы, что составляет 29,0%, в 130 (68%) школах не установлена кнопка тревожной сигнализации. 

 2.8. Из 186 школ, школьные библиотеки имеются в 152 школах, что составляет 81,7%. В результате недостаточного финансирования фонд школьных библиотек устарел и не отвечает требованиям современного образования. Не все сельские школы республики оснащены оргтехникой, канцелярскими товарами, а так же нахватает справочной, научно-познавательной и методической литературы. В результате только 4,0% учащихся республики имеют возможность пользоваться современными библиотеками. В среднем 85% учебников и учебных пособий в общеобразовательных учреждениях республики в 2005-2010 учебных годах приобретены за счет средств родителей, т.е. обеспеченность учебниками и учебными пособиями за счет субвенций составила в среднем 15%.

2.9. Не имеют спортивные залы 36 школ или 19,4%. Зачастую спортивные залы не оборудованы спортивным оборудованием, не оснащены душевыми комнатами, туалетами. Четыре образовательных учреждения республики имеют бассейны, из которых имеющейся бассейн в Абазинском муниципальном районе в МОУ «СОШ а. Инжич-Чукун» не функционирует. Не в полной мере обеспечивается функционирование открытых спортивных площадок для занятия физкультурой, которые в основном находятся в запущенном состоянии, не оборудованы тренажерами. По этой причине только 2,3% учащихся республики имеют возможность заниматься в спортивных залах обеспеченных современными условиями для занятий физической культурой.

2.10. По данным ежегодных профилактических медицинских осмотров детей декретированных возрастов установлено, что из 38657 учащихся осмотренных в 2010 году с хроническими заболеваниями -11,3%, дети- инвалиды - 0,6%. Нарушения костно-мышечной системы, понижение остроты слуха и зрения, дефекты речи обнаружены у 9,1% осмотренных детей. Высокая распространенность кариеса - почти у каждого ребенка есть кариозные зубы. Несмотря на это в 31 общеобразовательном учреждении отсутствуют медицинские кабинеты.

2.11. В нарушение п.6.2. статьи 29 Закона Российской Федерации от 10.07.1992г. №3266-1 «Об образовании» в Зеленчукском и Хабезском муниципальных районах обучаются дети со всей республики, тогда как в полномочия органов государственной власти субъекта РФ входит организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам в специальных (коррекционных) образовательных учреждениях для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья, образовательных учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, специальных учебно-воспитательных учреждениях открытого и закрытого типа. Соответственно, создание школ-интернат в Зеленчукском и Хабезском муниципальных районах противоречит указанному закону.

Проведенные проверки в деле организации государственной поддержки системы общего образования показали, что достижение целей и решение задач государственной политики в сфере общего образования республики не в полной мере соответствуют критерию «Обеспечивает ли организация государственной поддержки системы общего образования достижение целей и решение задач государственной политики в сфере общего образования»

3.Поставленные задачи на первом этапе реализации приоритетного национального проекта «Образование» в Карачаево-Черкесской Республике выполнены. В 2006 – 2010 годах мероприятия ПНПО охватили начальное общее, основное общее, среднее (полное) образование. За время реализации проекта оказана государственная поддержка 46 школам,активно внедряющим инновационные программы, из которых 42 школы республики получили денежное вознаграждение из федерального бюджета по 1,0 млн. рублей каждая, из республиканского бюджета 8 школ на общую сумму 4,0 млн. рублей. Выплачивалось ежемесячное поощрение за классное руководство педагогам выплачено 185840,0 тыс. рублей. Получили денежные поощрения 259 лучших учителей на сумму 22500,0 тыс. рублей, их них 183 учителя получили вознаграждение за счет федерального и 76 из республиканского бюджетов. В основном все общеобразовательные учреждения имеют выход в Интернет со скоростью канала не менее 128 кб/с. Для обеспечения доступности и обучения детей из отдаленных населенных пунктов в республикупоставлено 37 автобусов.

3.1. Проведенные проверки показали, что выделенные средства из федерального бюджета в 2006-2010 годах использованы в полном объеме и в соответствии с целевым назначением. Муниципальными районами и городскими округами представлены нормативные правовые акты, принятые во исполнение проводимых мероприятий, распорядительные документы, обосновывающие операции со средствами федерального бюджета, платежные и иные первичные документы, бухгалтерская отчетность, подтверждающая совершение операций со средствами федерального бюджета. Приобретенное оборудование оприходовано в бухгалтерском учете и используется по целевому назначению. Поставленные в рамках ПНПО учебное и учебно-наглядное оборудование, а также автобусы для сельской местности существенно повысили доступность качественного образования в республике.

3.2. Правительством и Министерством образования и науки Карачаево-Черкесской Республики не принимаются достаточные меры для 100 процентного обеспечения горячим питанием учащихся. Основная причина-отсутствие утвержденной республиканской целевой программы, направленной на комплексную модернизацию системы питания в школах республики, которая могла бы дать возможность получать из федерального бюджета дополнительные средства, на условиях софинансирования. В настоящее время обязательное горячее питание (завтрак) получают только учащиеся начальных классов, а двухразовое горячее питание получают дети из социально не защищенных семей. Всего охвачено питанием 26552 (55,9%) учащихся, в том числе горячее питание получает 17861школьник (37,6%). 

3.3. Немаловажной проблемой является дистанционное образование детей с ограниченными возможностями. Работа в этом направлении в республике начата в 2009 году. В настоящее время индивидуально на дому по специальным программам обучается 673 ребёнка с ограниченными возможностями, из них  дети  - инвалиды 341ребенка. Несмотря на это Правительством Карачаево-Черкесской Республики не выполняются обязательства по софинансированию мероприятий, объем недофинансирования из республиканского бюджета в 2009-2010 гг. составил 3 483,3 тыс. рублей. Из-за несвоевременного проведения конкурсных процедур, выделенные субсидии из федерального бюджета в 2009 -2010 годах, не были израсходованы в полном объеме, остаток неосвоенных средств   возвращены в федеральный бюджет. Приобретенное дорогостоящее оборудование в октябре 2010г. не было установлено и находилось в РГУ «Карачаево-Черкесский республиканский институт повышения квалификации работников образования» более 6 месяцев с момента получения, а это в свою очередь привело к простою и неэффективному использо­ванию оборудования и бюджетных средств на сумму 28299,1 тыс. рублей.

Поступившие средства, в Министерство образования и науки Карачаево-Черкесской Республики из федерального и республиканского бюджетов, направлены на реализацию мероприятий ПНПО и национальной образовательной инициативы «Наша новая школа» в полном объеме, использованы по целевому назначению и соответствует критерию «Способствует ли реализация мероприятий государственной поддержки общеобразовательных учреждений из средств федерального бюджета развитию системы общего образования»

4.На втором этапе реализации нацпроекта «Образование» осуществлены подготовительные работы по переходу на обучение по федеральным государственным стандартам начального общего образования. В 12 муниципальных и городских округах созданы пилотные площадки на базе, которых проводилась апробация введения в действие федерального государственного образовательного стандарта начального общего образования. Создано кадровое обеспечение введения стандарта, организована учеба учителей первых экспериментальных классов по введению нового стандарта. В результате апробации получены материалы, представляющие практическую значимость для общеобразовательных учреждений республики на этапе введения стандартов на 1ступени обучения, которые будут введены во всех общеобразовательных учреждениях республики с нового 2011-2012 учебного года.

4.1.Анализ обеспеченности общего образования квалифицированными кадрами, показал, что из 3174 учителей имеют: высшую категорию 29,2%, 1-2 категорию имеют 57,4% и не имеют категорию 12,8% Приведенные данные свидетельствуют, что общеобразовательные учреждения, в том числе расположенные в сельской местности, укомплектованы квалифицированными кадрами, но вместе с тем остаётся нехватка учителей химии, биологии, английского языка, физкультуры. Вакантные должности все замещены за счет внутреннего и внешнего совместительства. По возрастному составу в республике сложилась диспропорция, так 19,0% учителей уже пенсионного возраста, а моложе 25 лет только 5,0%. При этом приток молодых специалистов в школу невелик, до 2-х лет работает только 4,4%, это свидетельствует о непрестижности специальности учителя и отсутствия резерва для пополнения учительского корпуса.

4.2. Модернизация системы образования предусматривает введение новых систем оплаты труда работников образования, направленных на повышение доходов учителей. Однако сравнительный анализ расчетного годового фонда оплаты труда до перехода на новую систему оплаты труда и после перехода (с 01.09.2010 г.), согласно штатным расписаниям и тарификационным спискам свидетельствует об ухудшении положения учителей по сравнению с руководящим составом. Как показал анализ, в нарушение Модельной методики формирования системы оплаты труда и стимулирования работников государственных образовательных учреждений доля фонда оплаты труда педагогического персонала ниже установленного норматива 70% и составили в : Зеленчукском муниципальном районе 52,2%, Черкесском городском округе 58,2%, Малокарачаевском муниципальном районе 58,%, Хабезском муниципальном районе 57,3%, Адыге-Хабльском муниципальном районе 63,8%, Карачаевском городском округе 64,4%, Карачаевском муниципальном районе 64,3%, Усть-Джегутинском муниципальном районе 55,5%, Прикубанском муниципальном районе 57,9 %.

4.3. С переходом на новую систему оплаты труда в среднем заработная плата у учителей не изменилась и в основном осталась на прежнем уровне, она достаточно низка, и несопоставима с уровнем заработной платы в экономике России и Карачаево-Черкесской Республики. Так, при средней заработной плате в целом по Российской Федерации 21192,8 рубля, в экономике Карачаево-Черкесской Республики составляет 11342,7 рубля, а средняя заработная плата учителя в республике составляет от 4332 - 7800 рублей.

4.4. На ухудшение условий оплаты труда учителей повлияли недоработки Министерства образования и науки Карачаево-Черкесской Республики при переходе на новые условия оплаты труда, а также допущенные нарушения в муниципальных районах и городских округах порядка установления окладов руководителям, заместителям и главным бухгалтерам:

- применение повышающего коэффициента в размере 25% (как специалистам села) при определении минимального должностного оклада директоров школ и стимулирующих выплат в размере 14% привело к несоблюдению условий Модельной методики формирования системы оплаты труда и стимулирования работников государственных образовательных учреждений и росту фонда оплаты труда руководителей в 1,5 раза, а это в свою очередь привело к  необоснованному установлению завышенных окладов управленческому аппарату и излишним выплатам в размере 1018,8 тыс. рублей.

- анализ штатного количества заместителей директора по учебной (учебно-воспитательной работе) показал, что фактическое количество штатных единиц заместителя по учебной (учебно-воспитательной) работе превышает рекомендуемое типовыми штатами: в Черкесском городском округе на 27,8 единиц, Абазинском муниципальном районе 2 единицы и Малокарачаевском муниципальном районе на 9,8 единиц;

- несмотря на то, что Постановлением Правительства Карачаево-Черкесской Республики от 11.08.2010 года №256 отменены стимулирующие надбавки в размере 14%, данная надбавка после перехода на новую систему оплаты труда предусмотрена всеми муниципальными районами и городскими округами в тарификационных списках учителей. В данном случае ежемесячная надбавка в размере 14% не может быть отнесена к стимулирующей, т.к. утверждается заранее в начале года и входит в гарантированный фонд заработной платы. В связи с этим фактически с переходом на новую систему оплаты труда в республике не изменилась система оплаты труда учителей;

- образовательные учреждения республики не используют имеющиеся возможности оптимизации штатов для увеличения заработной платы педагогического персонала, так проведенная проверка средней нагрузки на учителя в МОУ СОШ а. Жако Хабезского муниципального района показала, что в 2009 году она оставила 14,9, в 2010 году 15,3 учебных часов в неделю, при стандартной нагрузке в рамках одной ставки учителя в 18 учебных часов в неделю;

- выплаты стимулирующего характера устанавливаются без учета конечных результатов работы учреждения и каждого работника, а это приводит к неэффективному использованию средств на оплату труда руководителей, учителей и вспомогательного персонала.

Установленные факты нарушений при использовании средств направляемых на оплату труда свидетельствуют о наличии резервов для оптимизации штатов и необходимости приведения оплаты труда руководителей, заместителей и учителей школ в соответствие действующему законодательству. Высвободившиеся средства можно направить на увеличение заработной платы педагогического персонала.

Проведенная проверка готовности общеобразовательных учреждений к переходу на ФГОС начального общего образования показала, что принятые локальные нормативные акты и проведенная работа Министерством образования и науки Карачаево-Черкесской Республики по вопросам организации и осуществления образовательного процесса не в полной мере соответствует критерию «Обеспечивает ли государственное регулирование системы общего образования качество образования, соответствующее современным требованиям». 

2. Направить информацию Главе Карачаево-Черкесской Республики.

3. Направить отчет в Народное Собрание (Парламент) Карачаево-Черкесской Республики.

4. Направить отчет в Правительство Карачаево-Черкесской Республики.

            5. Направить представление Министру образования и науки Карачаево-Черкесской Республики.

6. Направить представление директору КЧРКП «Дирекция капитального строительства». 

  Аудитор Контрольно-счетной палаты 

  Карачаево-Черкесской Республики    _______________ Аубеков А-Г.К.